Nachdem das Europäische Parlament und der Rat in den letzten Wochen mehrmals an der Einigung über die sensiblen Fragen der Governance und Finanzierung gescheitert sind, haben sie sich heute auf eine Überarbeitung des Europäischen Systems der Finanzaufsicht (ESA-Review) geeinigt. Das Legislativpaket umfasst die Reform der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA), der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) und des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB). Die Ko-Gesetzgeber einigten sich auf die Reform der Governance der Behörden, ihrer Befugnisse und Aufgaben, der Finanzierung und ihrer Rolle im Verbraucherschutz. Darüber hinaus wurde eine Einigung über die direkten Aufsichtsbefugnisse von ESMA, Änderungen des ESRB und die künftige Rolle der EBA bei der Bekämpfung der Geldwäsche erzielt. Die Einigung war überfällig, damit das Gesetzgebungsverfahren noch vor den Europawahlen im Mai abgeschlossen werden kann. Der endgültige Text muss noch vom Europäischen Parlament und vom Rat gebilligt werden, bevor er in Kraft treten kann.
Der Kompromisstext zur Governance umfasst eine erhebliche Stärkung der Befugnisse des Vorsitzenden der jeweiligen Aufsichtsbehörde. Er soll für den Rat der nationalen Aufseher (Board of Supervisors) Entscheidungen vorbereiten zu Fragen der Verletzung des Unionsrechts, der verbindlichen Schlichtung und der Untersuchung von gefährlichen Finanzprodukten oder Finanzinstitutionen und die Tagesordnung des Rates der Aufseher festlegen. Die vom Vorsitzenden vorbereiteten Entscheidungen werden vom Rat der Aufseher im vereinfachten Verfahren innerhalb von acht Tagen angenommen. Am bestehenden Verwaltungsrat (Management Board) wurden nur geringfügige Änderungen vorgenommen. Während seine Zusammensetzung unverändert bleibt, kann der Verwaltungsrat zu allen Angelegenheiten Stellung nehmen und Vorschläge unterbreiten, mit Ausnahme derjenigen, bei denen der Vorsitzende Entscheidungen vorschlagen darf.
Die Ko-Gesetzgeber kamen überein, das Mandat und die Befugnisse der ESA in den Bereichen Verbraucherschutz sowie Umwelt-, Sozial- und Governance-Risiken zu stärken. Die ESAs werden auch eine stärkere Rolle spielen, wenn es um die unionsweiten Aufsichtsprioritäten und deren Umsetzung und die vergleichende Analyse der zuständigen nationalen Behörden geht. Während ESMA eine zusätzliche Rolle bei der Überwachung von kritischen EU-Benchmarks und Benchmarks von Drittstaaten bekommt, wird EIOPA zukünftig die zuständigen nationalen Behörden (NCAs) bei ihrer Arbeit an internen Modellen von Versicherungsunternehmen unterstützen. Die EU-weite Bekämpfung der Geldwäsche wird bei der EBA verankert, während EIOPA und ESMA Stellungnahmen abgeben und gegen Entscheidungen zu Unternehmen unter ihrer Aufsicht innerhalb einer Frist von 20 Tagen Einspruch erheben können. Die Rechenschaftspflicht der ESAs gegenüber dem Europäischen Parlament wird gestärkt.
Viele der weitergehenden Vorschläge der Kommission und des Parlaments scheiterten am Widerstand des Rates. Dies betrifft unter anderem strategische Aufsichtspläne, die von den ESAs entwickelt und überwacht werden sollten, unabhängige Analysen der NCAs durch die ESAs, Informationsanfragen direkt an Finanzunternehmen und Geldbußen bei Nichtbeantwortung dieser Anfragen, Zuständigkeiten der ESAs im Rahmen von Outsourcing und Delegation sowie direkte Aufsichtsbefugnisse für ESMA in der Genehmigung von Emissionsprospekten. Darüber hinaus hatte die Kommission einen neuen Governance-Rahmen mit starken Befugnissen für ein unabhängiges Direktorium (Executive Board) mit europäischer Perspektive vorgeschlagen. Das Direktorium hätte Entscheidungen in Bereichen treffen dürfen, in denen Interessenkonflikte im Rat der Aufseher bestehen. Das Parlament hatte den Vorschlag der Kommission für eine stärkere Governance leicht abgeschwächt, während der Rat sich in den interinstitutionellen Verhandlungen einer stärkeren Governance stark widersetzte. Im Ergebnis sind die Änderungen eher eine Anpassung des Status quo als die von der Kommission vorgeschlagene Generalüberholung. Das von der Kommission vorgeschlagene neue Finanzierungsmodell wurde von beiden Ko-Gesetzgebern abgelehnt.
Dazu sagt der Sprecher von Bündnis 90/Die Grünen im Europäischen Parlament, Sven Giegold:
“Angesichts der unterschiedlichen Verhandlungspositionen von Parlament und Rat ist heutige Abschluss der Verhandlungen besser als nichts. Denn die Verhandlungen standen am Rande des Abgrunds. Aber: Es ist unverantwortlich, dass EU-Regierungen einen echten europäischen Neustart der gemeinsamen Finanzaufsicht blockiert haben. Wieder einmal steht die deutsche Regierung auf der Bremse und verhindert echten europäischen Fortschritt. Der Bundesfinanzminister ist mit den Kollegen aus Ländern mit laxer Finanzaufsicht ein unheiliges Bündnis eingegangen bei der Überarbeitung der europäischen Finanzaufsicht. Wer wie Deutschland die Kapitalmarktunion unterstützt, setzt bei der Blockade einer stärkeren europäischen Finanzaufsicht seine Glaubwürdigkeit aufs Spiel.
Trotz ihrer Mängel ist die Einigung über die europäische Finanzaufsicht ein Schritt nach vorn in Richtung stabiler, grüner und verbraucherfreundlicher Finanzmärkte in Europa. Angesichts schwerer EU-weiter Geldwäscheskandale war es höchste Zeit, die Europäische Bankaufsichtsbehörde mit wirkungsvollen Instrumenten und Befugnissen in diesem Bereich auszustatten. Dennoch fordern wir weiterhin eine eigene europäische Geldwäschebehörde.
Die neuen Kompetenzen der Behörden sind ein Durchbruch für den Verbraucherschutz. Die Reform wird dazu beitragen, dass sich Verbraucher und Kleinanleger in ganz Europa auf vergleichbaren Schutz verlassen können. Die neue Rolle der Aufseher im Bereich der nachhaltigen Finanzwirtschaft wird dafür sorgen, dass Märkte zukünftig Umwelt-, Sozial- und Governance-Risiken (ESG) besser berücksichtigen und Finanzkrisen durch Umweltkatastrophen vermieden werden. Die Finanzaufseher werden zukünftig Nachhaltigkeitsrisiken überwachen und eine Methodik entwickeln, um Umweltrisiken in ihre Stresstests einzubeziehen. Wir begrüßen, dass die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Transparenz in die Rechtsgrundlagen der Behörden aufgenommen wurden.
Wermutstropfen für alle Pro-Europäer ist der schwache Kompromiss zur Entscheidungsfähigkeit der Behörden. Die weiterhin ineffizienten Entscheidungsstrukturen der EU-Finanzaufseher verringern den Wert aller neuen Befugnisse, da sie womöglich weiterhin ungenutzt bleiben. Es ist kein Geheimnis, dass die ESAs aufgrund von Interessenkonflikten im Rat der Aufseher einige ihrer Instrumente nicht nutzen konnten. Der Ministerrat stellt vermeintlich nationale Interessen bereitwillig über die europäischen – auf Kosten der Finanzstabilität.”
Hintergrund (auf Englisch):
What we have achieved or successfully defended (from a Green perspective):
Consumer protection
- ESAs to collect, analyse and report on consumer trends; EP added that this should include the development of costs and charges of retail financial services and products in Member States to status quo
- ESAs to contribute to level playing field where consumers have fair access to comparable financial services, products and redress (our proposal)
- coordinate mystery shopping activities of NCAs where relevant (our proposal – slightly weakened but maintained)
- Product intervention: now also explicitly on basis of threat to consumers; renewal after 6 months instead of 3 as before; possibility for 1-year product ban after 2 renewals; Alignment of Article 9 (product intervention) EBA/ESMA Regulation and MIFIR (our proposal)
- EP addition to status quo: ESAs can conduct inquiry into particular type of financial institution or product (Article 22(4)) also on the basis of consumer protection issues (our proposal)
Environmental, social and governance factors (ESG)
- ESAs shall take into account sustainable business models and the integration of environmental, social and governance related factors (COM proposal, we supported)
- monitor market developments with respect to ESG risks (proposed by us and others) (8(1)f)
- ESAs to put in place a monitoring system to assess material environmental, social and governance-related risks, taking into account the COP 21 Paris agreement (proposed by us and others)
- ESAs to include environmental risks into existing stress tests: develop common methodologies for assessing the effect of adverse environmental developments on the financial stability of institutions (stress tests) (proposed by us and others)
Powers of the ESAs
- Reviews of national competent authorities led by ESAs and conducted by ESA staff and NCA staff. BoS can amend review reports which is subsequently submitted to three EU institutions (core of Commission proposal maintained)
- Breach of Union law: In future ESAs can initiate arbitration process with NCA concerned to discuss action necessary to comply with union law (our proposal)
- New article with whistleblower channel for all 3 ESAs with strong specifications (proposed by us and social democrats)
- Outsourcing and delegation: ESAs to set up coordination groups if requested by 5(7?) BoS members who see need to coordinate with regard to specific market developments. All BoS members have to participate. Ex-post notification of NCAs to ESAs on how work of coordination group has been taken into account.
- EIOPA – setting up of collaboration platforms in situations of risks to policy holders in cross-border situations (proposed by us and others)
- What remains from strategic supervisory plans: ESAs to define union-wide supervisory priorities. NCAs have to report how they take them into account. ESAs may make recommendations to NCAs on the basis of the priorities (core of COM proposal maintained, a bit too reduced in the end)
- New instrument: ESAs can issue time-limited “no-action-letters” and warn commission and NCAs if application of legislation leads to disruptions (proposed by ALDE and us)
Governance of the ESAs
- Appointment of the Chairperson: 1 month non-objection period for the EP maintained from status quo (COM had proposed to replace it by approval of shortlist)
- The Chairperson can vote in the Board of Supervisors (except for Articles 10 – 18, 9(5) and Chapter 5) and the Management Board
- Strong specifications for whistleblower channel (new article 17a) (Proposed by us and others)
- Chairperson to make proposals for decision to the BoS, to be adopted in simplified non-objection procedure on Articles 17, 19 and 22(4)
- Compensation for non-industry members of Stakeholder Groups: In future also for preparatory work and follow-up (proposed by us and others)
Accountability of the ESAs
- EBA to provide summary of positions taken at meetings in international fora (Basel committee)
- Explicit anchoring of the principle of proportionality and integrity (proposed by us and others)
Money laundering
- Platform for exchange of fitness and propriety information between NCAs (at EBA only – our proposal)
- Addition of AML to scope of action (our proposal)
- Empower Joint Committee to assist the Commission in assessing the technical specifications and procedures for the interconnection of the national registers under the AMLD (our proposal)
Direct supervision
- ESMA supervision of EU critical benchmarks and third country benchmarks (we supported)
- EIOPA to assist NCAs in decision related to approval of internal models, both on solo and group level
ESRB
- Maintain votes of two Vice-Chairs of Advisory Scientific Committee in General Board
- Possibility to issue recommendations to Union institutions and Member States in response to identified risks
- Possibility for EP to ask questions to ESRB
What we have lost or could not prevent (from a Green perspective):
Consumer protection
- ESAs to conduct mystery shopping exercises themselves (our proposal, already lost in EP negotiations); now only coordination of NCAs mystery shopping
- ESAs mandate to collect information related to complaints submitted to NCAs (our proposal, already lost in EP negotiations)
- Standards for complaints handling by NCAs (our proposal)
- Product intervention powers for EIOPA in sector legislation (our proposal, already lost in EP negotiations)
- product intervention: after renewal after 6 months, ban of products becomes permanent and won’t expire anymore as before
- ESAs to develop standards for conduct of business supervision (our proposal)
Environmental, social and governance factors (ESG)
- Mandate to develop methodology for specific new carbon stress tests (our proposal)
Powers of the ESAs
- Possibility for ESAs to report to the Commission where differences in the national transposition or application of Union acts hamper the functioning of the single market or cause detriment for consumers (our proposal)
- Coordinate stances of NCAs which participate in international standard setting bodies, weaker wording maintained (our proposal, lost at EP level)
- COM proposals for ESAs to be able to request information directly from financial institutions and the fines procedure related to it; (we supported, lost at EP level)
- Guidelines, recommendations and Q&As are explicitly limited to the legal acts mentioned in Article 1 para 2 excluding para 3. (We opposed at EP level)
- Obligatory notification between NCAs and of ESAs where services are provided on the basis of the freedom to provide services or the freedom of establishment (proposed by us and others, lost at EP level)
- Stronger role in delegation / outsourcing: obligatory ex-ante notification by NCAs to ESAs; recommendation to NCAs where verification arrangements insufficient; (compromise: see coordination groups)
- EBA to seek full membership at Basel Committee
- Reviews of competent authorities also on initiative of EP / Council (our proposal)
- Stress tests: status quo maintained, no strengthening achieved as proposed by Commission and us
Governance of the ESAs
- Establishment of an Executive Board as proposed by Commission with relevant decision making powers
- Possibility for BoS to suspend voting rights of BoS member when independence has been assessed insufficient (our proposal) → weakened in current technical compromise
- EP approval of shortlist of candidates of the Chair
- Improved selection procedure for Chair and Executive Board members with Commission shortlist, EP approval of short-list and 1 month non-objection period for EP (lost at EP level)
- Chair can be removed on the initiative of the EP in case of misconduct (proposed by us and others)
- Chair voting rights in the BoS (we supported – lost at EP level)
- SRB as non-voting member in Board of Supervisors (proposed by us and others)
Accountability
- Explicit mentioning of register of documents including status of accessibility (our proposal)
- Stakeholders groups ability to oppose guidelines is enhanced (we opposed)
- Position taken by EBA in international standard setting bodies to be discussed at BoS (we supported)
Money Laundering
- Trigger to initiate AML investigation also in the hands of Chair (our proposal)
ESRB
- No independent Chairperson or Managing Director (we supported more independence)
Direct supervision by ESMA
- ESMA approval for limited set of prospectuses (wholesale, nomination > 100000€, asset backed securities and 3rd country prospectuses – proposed by us and others)
- No ESMA supervision of 3rd country trading venues – added for future Commission assessment to the review clause
Funding
- Status quo maintained – Funding gap to be closed in MFF negotiations